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民政部


民政部关于转发《湖南省委办公厅省政府办公厅转发省民政厅〈关于积极稳妥推进我省农村社会养老保险制度建设的报告〉的通知》的通知
民政部


省委、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局：
湖南省委、省人民政府重视农村社会养老保险工作，把这项工作作为目标管理的重要内容，列入全省社会发展规划，加大力度，加强领导，取得了一定成绩。最近省委、省政府又转批了省民政厅《关于积极稳妥推进我省农村社会养老保险制度建设的报告》（湘办发〔1995〕2号）
明确规定农村（含乡镇企业）养老保险工作归口民政部门统一管理，统一规划，统一实施，其它部门和保险公司不得在农村（含乡镇企业）开展养老保险，要求各级民政部门要充分发挥职能作用，切实履行职责，积极引导和组织引导农村人口（含乡镇职工）参加养老保险，各有关部门要支
持和协助民政部门搞好农村养老保险制度建设。根据中央新的精神，湖南省委、省政府还要求各地结合机构改革，加强农村社会养老保险管理制度建设，结合转变政府职能，按照政事分开的原则在省、地和县级民政部门内分别建立不同的行政管理机构和事业经办机构，同时确定农村养老保
险基金由省民政厅社会保险机构统一管理，分级负责，农村社会养老保险基金收缴、管理等要在利税上给予支持，为下一步建立健全管理体制，制定优惠措施提供了政策依据。现将湖南省委办公厅、省政府办公厅转发《省民政厅〈关于积极稳妥推进我省农村社会养老保险制度建设的报告〉
的通知》（湘办发〔1995〕2号）转发给你们，供参考。

中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅转发省民政厅《关于积极稳妥推进我省农村社会养老保险制度建设的报告》的通知
湘办发〔1995〕2号 1995年1月15日
各地、市、州、县委，各行政公署，自治州、市、县人民政府，省直机关各单位：
省民政厅《关于积极稳妥推进我省农村社会养老保险制度建设的报告》已经省委、省人民政府同意，现转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
农村社会养老保险是建立和完善农村社会保障制度的一项重要工作，对于我省农村深化改革，发展经济，保持稳定，推动计划生育，促进两个文明建设具有重要意义。各地各部门要统一认识。加强领导，坚持自愿入保、因地制宜、积极稳妥、加强管理、确保兑现原则，促进这项工作的
健康发展。民政部门负责统一管理和组织实施全省农村社会养老保险工作，有关部门要顾全大局，积极支持。同时，鼓励保险公司在农村开展其他商业性保险。

附：关于积极稳妥推进我省农村社会养老保险制度建设的报告
（1994年11月18）
省委、省人民政府：
根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发 〔1991〕33号）和省人民政府办公厅《关于全民所有制企业职工养老保险制度改革有关问题的通知》（湘政办发〔1992〕8号）关于农村（含乡镇企业）养老保险制度改革由民政部门负责的精神，在省委、省人? 裾牧斓枷拢诠颐裾康闹傅枷拢沂∮冢保梗梗蹦暝谥曛菔薪记辛伺┐迳缁嵫媳Ｏ帐缘悖院笥衷谌》段谥鸩嚼┐蟆5浇衲辏对碌字梗∫延校福案鱿兀ㄊ小⑶┑模保常梗聪纾ㄕ颍┛沽伺┐迳缁嵫媳Ｏ眨氡Ｅ┟翊铮矗锻蚨嗳耍郾Ｏ栈穑矗埃埃岸嗤蛟
Ｊ导砻鳎┐迳缁嵫媳Ｏ帐艿焦愦笈┟袢褐诘挠祷ず突队Ｎ嘶韧椎赝平∨┐迳缁嵫媳Ｏ罩贫冉ㄉ瑁纸岷衔沂∈导剩陀泄匚侍馓岢鋈缦乱饧? 一、统一认识，加强领导。农村社会养老保险是社会保障体系的重要组成部分，是农村经济和社会发展的客观需要。建立农村社会养老保险制度，对于稳定农村，促进农村经济发展，推动计划生育国策的落实，完善社会主义市场经济体制，促进两个文明建设具有十分重要的作用。我省
是农业大省，80％的人口在农村，随着人口老龄化速度的加快，农村老年人生活保障问题日益突出，建立农村社会养老保险制度势在必行。目前，我省大部分农民已经解决了温饱问题，具备了参加农村社会养老保险的经济条件。因此，各级党委和政府要将农村社会养老保险列入当地社会
发展规划，作为重要的责任目标管理内容，加强领导，加大力度，积极推进农村社会养老保险制度建设。各级民政部门要充分发挥职能作用，切实履行职责，积极引导和组织农村人口（含乡镇企业职工）参加社会养老保险。各地有关部门要支持和协助民政部门搞好农村社会养老保险制度的
建设。
二、因地制宜，稳步推进。我省建立农村社会养老保险制度，应坚持从实际出发，因地制宜，分类指导，稳定推进；发动和组织农村人口参加社会养老保险，要严格按照民政部的规定，以经济承受能力为前提，以思想教育为先导，以自愿选择入保档次为原则；要坚持保险费以个人缴纳
为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；要与社会福利、优抚安置、救灾救济和家庭保障等多种社会保障相结合；经济发达地区和中等经济水平地区要全面动员，贫困地区先动员有条件的单位和个人，努力加快工作进度，提高入保率，扩大农村社会养老保险的覆盖面，力争本世纪末在我
省基本建成农村社会养老保险制度。
三、理顺关系，归口管理。我省农村（含乡镇企业）社会养老保险工作归口民政部门统一管理，统一规划，统一组织实施。其他部门和保险公司不得在农村（含乡镇企业）开展社会养老保险，原已开办农村社会养老保险维持现状，从现在起，不得再吸收新的农村社会养老保险对象和扩
大业务范围。各级各部门要坚持贯彻执行国务院和省有关文件规定，顾全大局，保证政令畅通。
四、建立健全机构。各地要结合机构改革和转变政府职能，按照政企分开的原则，在省、地（市、州）民政部门内建立农村社会保险行政管理机构，在县（市）民政部门内建立农村社会保险事业经办机构。农村社会养老保险普遍开展的乡、镇要设立社会保险代办站。各级民政部门的社
会保险机构要职责清晰，权限明确，制度健全，管理严格，纪律严明，帐目清楚，并配备与工作任务相适应的工作人员，人员首先从内部调剂解决。
五、切实搞好资金管理。农村社会养老保险基金是农民赖以养老的专项资金，必须严格管理，确保安全运转、及时支付和保值增值。全省农村社会养老保险基金由省民政厅社会保险机构统一管理，分级负责。基金的营运和财务管理按照民政部的规定执行，并接受各级审计、监察部门的
监督检查，任何部门、单位和个人不得挪用和侵占。农村社会养老保险基金、管理服务费、农民领取的养老金免征税费，乡镇企业补助职工参加农村社会养老保险的经费在税前提取。管理服务费从当年收取的保险费中提取3％，分级使用。
以上报告如无不妥，请批转各地各有关部门贯彻执行。



1995年2月28日
从温甬线动车事故中看“铁路运营安全事故罪”

摘要：根据刑法理论和司法实务中的有关问题，此次七二三事故中，必然有人被追究“铁路运营安全事故罪”。

我国《刑法》第132条规定“铁路职工违反规章制度，致使发生铁路运营安全事故，造成严重后果的，处3年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑”。
七二三事故被定性为特别重大事故，应属于刑法规定的特别严重后果，如果有人被追此罪的，应当在三年以上七年以下的量刑幅度内裁处。应当分两个方面看待，一是如何查找调度及相关人员的责任；二是追查谁下令通车不救人的责任；
一、关于证据收集方向问题：
铁道部发言人称事故系雷击导致停电所致，那么是否真遭雷击，必须提取雷击形成的痕点，着雷点应当有灼烧的痕迹，由痕迹学专家仔细收集这样的证据，根据证据确定是否有雷击发生以及发生的着点；另外，还必须有七二三当天事故发生时间点的天气预报记录，是否雷雨天气，这样的背景证据用以辅助证明；雷击导致停电，至少应当有停电记录，看看列车的电度表以及用电记录读数，是否在事故点位发生电度表停留读数的记录；如果没有上述证据，或这样的证据不足，则需要重新定性，追查调度人责任。调取七二三当天的调度记录，从D3115、D301两列动车的始发站启动到中间停留时间的调度单，一一查清调度工作日?，并对调度的影像采集情况一并调取核查，不单单听取调度的陈述，还要看具体的记录，通过陈述查实录，根据实录核陈述，追查调度是否存在问题，对两列动车为何前后次序错开查找具体原因和责任人，D3115次列车司机通话及报告和调度指令情况一一核对，还要查清是谁下令埋车、抢通不救人的责任。从人头到案头，再从案头到人头反反复复核查，直到真相浮出为止。
二、关于“铁路运营安全事故罪”。
纵观各类刑法学教科书及刑法学专著关于本罪的名称有所不同。有的称“铁路运营事故罪”，有的称“铁路运营肇事罪”。97年《刑法》根据《铁路法》的规定，将《刑法》第132条的犯罪名称定为“铁路运营安全事故罪”。由于铁路运输工具具有高速度、高风险等不同于其他交通运输工具的特征，铁路运营事故难免发生，且事故原因复杂多样，从来不是由孤立的原因引起的。这些原因中既有人为原因，也有自然、技术、机械等非人为原因。即便是人为原因往往也是由直接从事铁路运营安全生产、施工的作业人员的知识、技能、运营管理、运行环境等多种因素综合造成的，属多因一果。一般情况下铁路运营事故的发生是多重因素相互作用的结果，非个别行为的结果。铁路运营安全事故并不都是或者并不仅仅是直接从事铁路运营安全生产、施工的作业人员违反规章制度造成的，不一定都是责任事故，但如果违章操作的，则应当负刑事责任。因此，为严惩直接从事铁路运营安全生产、施工作业人员严重不负责任、失职等造成的犯罪行为，警醒铁路职工加强责任心，刑法规定了铁路运营安全责任事故罪。
1、关于罪责主体：
《刑法》第132条之规定，铁路运营安全事故罪的犯罪主体范围限定于铁路职工。结合铁路职工的范围和从事铁路运营工作岗位等实际情况来看，需要具体分析。有关法律法规规章并没有明确统一定义“铁路职工”。笔者认为“铁路职工”顾名思义，是指铁路企业及所属部门、单位的一切职员和工人，包括国家铁路、地方铁路的职工。同时，还包括铁路企业单位直接从事铁路运营生产、施工的工作人员和管理人员和非直接从事铁路运营生产的其他工作人员。《铁路法》第2条规定“本法所称铁路包括国家铁路、地方铁路、专用铁路和铁路专用线。”第3、4款分别规定“专用铁路是指由企业或者其他单位管理，专为本企业或者本单位内部提供运输服务的铁路”。“铁路专用线是指由企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线”。我国《铁路法》规范的范围包括专用铁路和铁路专用线，因此，从通常意义上说，上述范围内的职工虽然应当属于工矿企业内部的职工，因为其组织、领导、福利、工资等关系均隶属于工矿企业，这些隶属于工矿企业的职工却在实际上直接从事着铁路运营生产工作并与铁路运营安全直接相关，如果这些人员违反了铁路运营安全管理制度，发生铁路运营安全事故，造成严重后果，应当承担此罪责任。根据特别法优于普通法的原则，我国现行《铁路法》中所有的有关规定，包括保障铁路运营安全的规章制度，对工矿企业自备的专用铁路和铁路专用线中直接从事铁路运营生产的职工同样是有效和具有约束力的。还有个问题，临时职工是否承担刑事责任的问题，从法律规定和实践中看，铁路企业及所属单位与其职工之间的关系形式多种多样，有合同工、临时工、聘任工等。据笔者了解，铁路企业有关部门虽三令五申不准聘任临时工，但在有些单位，如工务段等仍有聘任临时工的现象。铁路企业单位与其职工的关系形式如何并不影响其职工能否成为本罪的主体。因为本罪是职工在从事铁路运输生产作业活动中违反规章制度，致使发生铁路运营安全事故，造成严重后果的行为。只要该职工在其单位被指派或分配到从事铁路运输安全生产、作业活动过程中，违反了规章制度，造成铁路运营安全事故，并造成严重后果就构成了本罪。当然，并非铁路企业及所属单位的所有职工都可以成为本罪的主体。
罪责范围问题：是否铁路企业单位的所有职工都可以成为本罪的主体？在铁路单位中非直接从事铁路运输安全生产、施工作业的人员，如会计、出纳员、党团工作人员或其他行政工作人员等，能否成为本罪的主体值得研究的。我国《铁路职业分类目录》中按照铁路职工职业的工作性质分类排序，将其分为管理人员、生产人员、后勤保障人员三大类。对上述问题回答是或者不是都过于简单，无助于从根本上解决问题。判断铁路职工是否符合本罪的主体要件，关键是看该铁路职工的违章行为造成的铁路运营安全事故是否在其从事铁路运输安全生产、管理和施工作业活动过程中。如果回答是肯定的，就符合了本罪的主体要件；否则，就不能以本罪追究该职工的刑事责任。可见，并非每一工作岗位的铁路职工都可以构成该罪的犯罪主体，“管理人员类”中从事人事劳资和经济管理的人员，“后勤保障人员类”中从事环保生活、医疗卫生系统的人员，他们虽属铁路企业职工，但都不能构成本罪的主体。只有铁路或非铁路企业单位中直接从事铁路运输生产作业的人员和与保障铁路运输安全有直接关系的其他施工、维修作业人员及管理指挥人员在从事运输生产作业过程中，才可以成为本罪的主体，而不论其是否是铁路企业单位的职工。构成本罪主体要件的人员应是：直接从事铁路运输生产作业的人员。具体是指直接参与铁路安全运营的各级行车指挥调度人员、车站行车作业人员、车站运转作业计划人员、驼峰设备操作员、车站调车作业人员、列车运转乘务员、机车乘务员等。与保障铁路运营安全有直接关系的其他生产作业人员及管理指挥人员。具体是指铁路工务部门的铁道线路工、桥梁工、隧道工、钢轨探伤工、道口工、路基工；供电部门的牵引电力线路安装维护工；电务部门的铁路信号工、铁路信号组调工；车辆部门的车辆机械制修工，包括检车员（客列检）、乘务检车员、红外线值班员、货车列检人员以及这些部门管理指挥人员等。上两类直接参与铁路运输或与保障铁路运输安全生产有关的生产、施工的指挥人员和作业人员的工作性质可以看出，其行为合法、正确与否，往往与铁路运营安全息息相关。
铁路运营车站多、线路长，分布广，情况千变万化。安全工作贯穿于运输生产全过程，涉及到每个作业环节和人员。其中一个环节出现问题就有可能造成行车事故。
2、关于罪状：
违反特定的注意义务是业务过失犯罪的本质之所在，而特定的注意义务往往是与一定的规范性规定联系在一起的。从规范的层面上看，业务过失犯罪的成立大都表现为行为人违反了相关的规定，刑法所规定的责任事故的业务过失犯罪的成立，大都要求行为人违反了相关的规定，表现在刑法所设定的构成要件上，有的犯罪的成立要求行为人违反了法律法规，有的犯罪要求行为人违反了国家规定，有的犯罪还要求行为人违反了具体的规章制度。从字面意义上看这里的法律法规属于规范性文件，其范围相对容易把握。规章制度发布的机关之级别有无限制不易把握，以至刑法学界有学者认为，生产作业单位所制定的规章制度也成为科以行为人注意义务的根据。单位的具体规章制度具有了填充、开放构成要件的机能，铁路运营安全事故罪中的罪状表述是“违反国家、铁路企业有关铁路运输安全生产、施工的规定和操作规程，致使发生铁路运营安全事故，造成严重后果的”。
3、关于处罚：
《刑法》第132条规定，铁路职工违反规章制度，致使发生铁路运营安全事故，造成严重后果的，处3年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处3年以上7年以下有期徒刑。本罪量刑档次从理论上讲，两档法定刑适用条件应当分别属于上述两种不同的情形，九七《刑法》增设“铁路运营安全事故罪”时，原《铁路行车事故处理规则》没有规定“特别重大事故的构成条件”。
三、关于事故等级及刑档：
1、事故等级：
《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》第八条规定，事故造成的人员伤亡、直接经济损失、列车脱轨辆数、中断铁路行车时间等情形，事故等级分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。“铁路交通事故等级”可分为“行车事故等级”、“铁路旅客人身伤害事故等级”、“行李包裹损失事故等级”、“货物运输事故等级”和“路外伤亡事故等级”五类；
“行车事故等级”：按照事故的性质、损失、对行车造成的影响，分为特别重大事故（造成30人以上死亡，或者100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的）、重大事故（造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的）、较大事故（造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的）、一般事故（造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的）
2、铁路法规定的铁路事故及伤亡类别可分：“铁路行车事故”及“其他铁路运营事故”造成人身伤亡，包括“旅客伤亡”和“路外伤亡”。
司法实践中，“情节特别严重、造成的后果特别巨大、社会影响特别恶劣的”主要包括违章行为特别恶劣和造成了特别重大事故、社会影响特别恶劣，或者在铁路运营安全事故发生后，表现特别恶劣等。“违章行为特别恶劣的”主要是指经常违反规章制度，大错不犯、小错不断，受到过教育批评或行政处分而屡教不改，再次违章，造成特别重大事故的；或明知列车关键部位有失灵危险，发现事故隐患，仍然继续驾驶，以致造成铁路运营特别重大安全事故的等。或铁路运营特别重大安全事故发生后，“表现特别恶劣的”主要是指事故发生后，为逃避罪责，破坏、伪造现场，订立攻守同盟，隐瞒事实真相或者嫁祸于人；事故发生后，只顾个人逃命，不积极采取措施抢救受伤人员或者防止危害结果蔓延扩大的等。建国以来最大的旅客列车事故“荣家湾”4．29事故是责任人郝某和吴某在生产作业过程中无视铁路有关规定，严重违章操作而造成的，该事故造成126人死亡，230人受伤，直接经济损失达415余万元。此案发生在1997年4月，同年8月22日广州铁路运输中级法院和长沙铁路运输法院以“破坏铁路交通设施罪”判处郝某无期徒刑、剥夺政治权利终身；判处吴某有期徒刑15年、剥夺政治权利5年。如果本案发生在97刑法实施以后，则不但应以铁路运营安全事故罪论处，还应鉴于其造成的特别严重后果，应按结果加重犯在第三个量刑档次内对被告人判处刑罚。由于目前刑法关于本罪第三个量刑档次的法定刑仍是空白，也没有相关司法解释，无疑给司法实践带来了困惑。立法机关应当针对上述情况本着对重大业务过失犯罪处罚应重于普通过失犯罪处罚的原则，对该条进行修改。
刑档：应将第一个量刑档次改为“造成大事故的”处三年以下有期徒刑或者拘役；将第二个量刑档次改为“造成重大事故的处三年以上七年以下有期徒刑”；增加第三个量刑档次即“造成特别重大事故的”或者“情节特别严重，造成后果特别巨大或社会影响特别恶劣的”，处七年以上有期徒刑。或者尽快做出司法解释，以使刑法规定与铁路运营安全事故的划分标准相衔接，避免法律适用上的冲突和空白。
四、相关共同过失的处理：
本罪是业务技术过失犯罪，过失犯罪的因果链条大多是以多因一果的形式出现的。铁路运营安全事故罪的因果关系也不例外，即本罪发生的原因多样，情形复杂，往往涉及多人，同样具有共同过失性。
所谓“共同过失”是指二人以上基于各自过失心理状态，共同造成某种符合构成要件违法结果的犯罪心理状态。共同过失是基于共同故意犯罪的责任而产生对共同过失犯罪责任的思考，是共同罪过的形式之一。共同过失行为造成的危害结果称为“共同因果关系”也称为复杂因果关系，指两个或两个以上行为人的违章行为同危害结果之间的必然联系。这种复杂的因果关系又可区分为三种：支配型因果关系，即一行为人的违章支配另一行为人的违章行为，过失引起一个危害结果的发生。并列型因果关系即两个或两个以上行为人各自独立的违章行为，共同过失引起一个危害结果的发生。介入型因果关系即前一行为人的违章行为造成某种危险状态，此后又介入另一人的违章行为，过失引起一个危害结果的发生，对共同责任的判断需具体情况具体分析。