关于印发《淮南市人民政府工作规则》的通知
安徽省淮南市人民政府
关于印发《淮南市人民政府工作规则》的通知
淮府［2003］76号
凤台县、各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《淮南市人民政府工作规则》已经第13届市人民政府第5次常务会议审议通过，现印发 给你们，请遵照执行。
二○○三年七月二十三日
淮南市人民政府工作规则
第一章 总 则
一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《安徽省人民政府工作规则》和市政府工作的要求，制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕党的核心，牢牢抓住经济建设中心，时时处处顺应民心，按照党的十六大提出的形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的目标要求，进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，建设服务政府；实行科学民主决策，改进工作机制和流程，建设效率政府；坚持依法行政，接受人民监督，建设法制政府；扩大政务公开，倡导诚实守信，建设信用政府。
三、市政府组成人员及直属机构等单位负责人要依法履行职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，团结协作，全心全意为人民服务。
四、市政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权，各司其职，各负其责，在各自的职权范围内，独立负责地做好工作；要相互协调，密切配合，增强政府工作的整体合力；要进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政质量和效率，切实贯彻落实市政府各项工作部署。
第二章 政府组成人员职责
五、市政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长，市政府组成部门的各委员会（办公室）主任、各局局长。
六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府工作，副市长、秘书长协助市长工作。
七、副市长按分工负责处理分管工作，受市长委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表市政府进行外事活动。
八、秘书长在市长领导下，协助处理市政府的日常工作。
九、市长出国或外出较长时间，委托负责常务工作的副市长主持市政府工作。
十、市政府组成部门的各委员会（办公室）主任、各局局长负责本部门的工作。
在市长领导下，审计局依照法律规定独立行使审计监督权，对市政府和上一级审计机关负责，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
十一、市长助理、副秘书长在市长和分管副市长领导下开展工作，受市长、分管副市长 委托可召开市政府专题会议，代表市政府出席相关会议、研究协调有关问题。
市政府其他工作机构的负责人负责本单位的工作。
第三章 科学民主决策程序
十二、市政府及各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化民主化。
十三、政府工作报告、国民经济和社会发展计划、财政预算，经济建设、改革开放和社会管理事务中的重大决策，地方性法规草案和政府规章等，由市政府全体会议或常务会议讨论决定。
十四、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门和各县区的，应事先征求意见和充分协商；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
十五、市政府在作出重大决策前，要进行调查研究，根据需要，通过召开座谈会等形式，直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
十六、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性、创造性和预见性，根据政府工作的总体要求，搞好中长期和年度工作安排，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
第四章 依法行政要求
十七、依法行政是实施依法治市战略，建设社会主义政治文明的重要内容和必然要求。依法行政的核心是规范行政权力。市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。
十八、市政府根据改革开放和经济社会发展的需要，适时提出地方性法规草案，制定、修改或废止政府规章和规范性文件，确保法规草案、规章、规范性文件的质量。各部门制定的规范性文件，必须符合法律法规，符合国家的方针政策，符合我市的实际情况，具有可操作性。其中涉及两个以上部门职权的，应由市政府制定政府规章或规范性文件，或由有关部门联合制定规范性文件。
十九、提请市政府讨论或审议的法规、规章、规范性文件的草案由市政府法制工作机构审查或组织起草，政府规章的解释工作由市政府法制工作机构承办。市政府各部门制定的规范性文件，必须事先报经市政府法制工作机构审查；文件印发后按照规定履行备案手续。
二十、严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，将行政执法责任制的考评内容纳入政风评议和目标管理考评体系，切实做到依法办事、公正执法。按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，加强行政执法队伍建设。监察机关和政府法制工作机构要加大监督检查力度，严格考评。
二十一、全面实行政务公开，将行政机关的机构设置、管理权限和主要职责；办理公务的法律、法规、规章依据，以及具体操作标准、办事制度、办法、步骤、时限等程序性规定和办理结果；有关工作纪律及群众举报、投诉的途径和方法等向社会公开。要及时发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。
二十二、加强对行政机关行使权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保政令畅通。市政府要自觉接受市人大及其常委会的依法监督和市政协的民主监督，接受司法监督。各部门要认真接受监察、审计等部门的专项监督。加强行政系统内部监督，严格执行规章、规范性文件备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律法规的规章、规范性文件，以及行政机关违法或不当的具体行政行为。高度重视人民群众来信来访工作，确保信访渠道的畅通。诚恳接受舆论和群众的监督，对新闻媒体报道和反映的政府工作中的重大问题，各部 门要积极主动地查处和整改。
第五章 会议制度
二十三、市政府实行市政府全体会议、常务会议、市长办公会议、安全生产会议和专题会议制度。
二十四、市政府全体会议由市政府组成人员组成，由市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要决定事项；
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（三）部署市政府的重要工作；
（四）通报市政府的工作情况和全市经济社会发展形势；
（五）讨论通过需要市政府全体会议决定的其他重大事项。
市政府全体会议一般每季度召开一次，根据需要请市长助理、市政府副秘书长，县区政府和市政府有关部门、单位负责人列席。
二十五、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长召集和主持，每次参加人员必须过半数。会议的主要任务是：
（一）研究审议全市国民经济和社会发展的长远规划，年度计划、财政预决算；
（二）研究审议需要向省政府请示、报告或者向市委、市人大常委会报告的重要事项；
（三）讨论和通过提请市人大常委会审定的议案和提请市人民代表大会审议的政府工作 报告草案；
（四）讨论通过提请市人大常委会审议的地方性法规草案，审议政府规章和规范性文件 草案；
（五）通报和讨论市政府其他重大事项。
市政府常务会议一般每月召开一次，根据需要请市长助理、市政府副秘书长，有关部门、单位负责人列席。
二十六、市长办公会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长或市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）传达省政府及有关部门召开的全省性重要会议精神，研究贯彻意见；
（二）研究处理市政府日常工作中的重要问题；
（三）讨论决定市政府各部门和各县区政府向市政府请示的重要事项；
（四）通报有关工作进展情况；
（五）讨论其他需要市长办公会议研究决定的事项。
市长办公会议一般每周召开一次，根据需要请市长助理、市政府副秘书长，有关县区政府、部门和单位负责人列席。
二十七、安全生产会议由市人民政府安全生产委员会全体成员组成，由市长或市长委托分管安全生产的副市长召集和主持。
安全生产会议一般每季度召开一次，根据需要请有关县区政府、部门和单位负责人列席。
二十八、市政府专题会议由市长召集和主持，副市长、秘书长受市长委托或按照分工也可召开专题会议，研究、协调和处理市政府工作中的一些重要问题。
二十九、提请市政府全体会议、常务会议、市长办公会议讨论的议题，由市政府分管领导同志审核后提出，经市政府办公室统筹后，报市长或市长委托常务副市长确定。安全生产会议、专题会议议题由会议召集人确定。
提请市政府常务会议、市长办公会议讨论的议题内容涉及多个部门的，主办部门要事前征求有关部门意见，并由分管副市长或副市长委托副秘书长进行协调，经协调意见仍不一致的，一般不予安排。涉及表彰奖励、编制、规划等工作的，要事前分别征求市表彰奖励领导小组、编制委员会、城市规划委员会等的意见。
提请市政府常务会议、市长办公会议讨论的议题材料应于会前3天由主办部门送交市政府办公室有关科室，尚未形成材料的，一律不予安排。
市政府全体会议、常务会议、市长办公会议、专题会议的组织工作由市政府办公室负责，安全生产会议的组织工作由市安委会办公室负责。
三十、市政府领导同志不能出席全体会议、常务会议、市长办公会议及市长召集的安全生产会议、专题会议，须向市长请假。
三十一、市政府全体会议一般不形成会议纪要，确需形成会议纪要的，由秘书长签发。常务会议纪要由市长签发。市长办公会议、市长召集的安全生产会议、专题会议的会议纪要，由市长或市长委托常务副市长签发。其他领导同志召集的安全生产会议、专题会议的会议纪要，由召集会议的领导同志签发。市政府全体会议、常务会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经市政府办公室审定，特别重要的报市长审定。
三十二、市政府及各部门召开的工作会议要坚持精简、高效、节约的原则，减少数量，控制规模，严格审批。市政府召开工作会议，需经市长办公会议批准，一般不扩大到乡（镇）政府负责同志。市政府各部门召开的工作会议，原则上不邀请县区政府负责同志参加，确需邀请的，须经市政府办公室按程序报批。全市性会议能合并的尽量合并召开。
三十三、市政府会议研究决定的事项，各部门和各县区政府必须遵照执行、认真贯彻，并将贯彻落实情况及时报告市政府。市政府办公室负责会议决定事项的督促检查工作，并适时作出通报。
第六章 公文审批制度
三十四、公文的报送审批，应当符合《国家行政机关公文处理办法》、《安徽省行政机关公文处理实施细则》和《淮南市行政机关公文处理实施细则》的规定。
三十五、各部门和各县区政府报送市政府审批的公文，由市政府各部门、各县区政府的主要负责人签发，并严格按程序报送。除市政府领导同志直接交办事项和必须直接报送的绝密事项外，不得直接向市政府领导同志个人报送公文。
各部门报送市政府的请示性公文，部门间如有分歧意见，主办部门的主要负责人要主动协商，不能取得一致意见的，应列出各方理据，提出办理建议一并报送。
三十六、各部门和各县区政府报送市政府审批的公文，由市政府办公室统一处理，按公文审批程序和市政府领导同志分工负责的原则办理，重大事项报市长审批。
市政府领导审批公文时，应当签署明确意见，对于一般报告性公文，圈阅表示已阅知；对于具体请示事项的公文，圈阅的表示同意请示的事项。
三十七、省政府及其部门发给市政府的公文，由市政府办公室按文件的内容呈送市政府领导同志阅批后转有关部门承办。
三十八、以市政府名义的发文，在呈送市政府领导同志签发前，由市政府办公室进行审核。审核的重点是：是否确需行文，行文方式是否妥当，是否符合行文规则和国家行政机关拟制公文的有关规定等。
三十九、市政府公布的决定、命令和政府规章，向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案、人事任免，由市长签署。
四十、以市政府名义制发的上行文，由市长或主持工作的副市长签发。以市政府名义制发的下行文或平行文，由分管副市长签发；重大事项报市长签发。
四十一、以市政府办公室名义发文，注明“经市政府同意”的，由市长或副市长、秘书长签发。属市政府办公室职权范围内的发文，由市政府办公室主任签发。
市政府及市政府办公室的公文，除需要保密的外，应及时予以公布。
四十二、市政府及各部门要进一步精简公文，以市政府或市政府办公室名义制发的文件，应当少而精，注重实效，提高质量，其内容应当是涉及全市全局性的重要决策、重大政策措施、重要工作部署以及其他重要事项。凡属部门职权范围内的事务，由部门自行发文或联合发文，不得要求市政府批转或市政府办公室转发。要加快电子网络化办公进程，提高公文办理的效率。
四十三、实行办文限时制，各部门对所承办的文件应及时办理，并在规定的时限内将办理情况报送市政府，确保公文办理优质高效运行。
第七章 内事活动及外事活动制度
四十四、市政府领导同志在市内调研、考察工作，要轻车简从，减少随行和陪同人员。根据工作需要，可安排有关部门负责同志随行。当地要简化接待，尽量减少陪同人员。
市政府各部门负责同志的调研活动也应按此原则办理。
四十五、市政府领导同志一般不为各县区、各部门、各单位的会议、活动等发贺信、贺电或题词，不发表书面讲话，不出席各类礼仪性活动。因特殊情况需市政府领导同志发贺信、贺电或题词的，一般不公开发表。确需市政府领导同志参加的活动，应事先报市政府办公室，由市政府办公室提出意见报批，不要直接向领导同志个人发出邀请。
四十六、副厅级以上领导来淮，有关部门和单位应向市政府办公室报告，由市政府办公室向市政府领导同志报告后，按规定安排，实行对口接待。
四十七、进一步改进会议和领导同志活动的宣传报道。坚持精简务实，注重宣传效果，多报道对工作有指导意义和群众关心的实质性内容，减少行踪性报道，力戒空泛冗长。市政府领导同志出席部门或县区召开的会议和活动，一般不作报道。市政府领导同志到基层考察、调研和出席重要活动，需要报道的，由市政府办公室安排。市政府领导同志讲话，需要公开发表的，由市政府办公室安排刊发。市政府领导同志的重要外事活动，可发新闻通稿。
四十八、市长、副市长出访，经市外事工作领导小组讨论原则同意，由市政府报省政府审批。
市政府组成部门、直属机构负责人出访，由市政府外事办公室审核，送市政府办公室按规定程序审查同意后，分别报省有关部门审批。
四十九、市长、副市长会见来访的外宾，由市政府外事办公室提出请示，送市政府办公室呈市政府领导同志审批。
会见香港特别行政区、澳门特别行政区人员以及重要华侨、知名人士，由市政府侨务办公室提出请示，送市政府办公室呈市政府领导同志审批。
会见来访的台湾人员，由市政府台湾事务办公室提出请示，送市政府办公室呈市政府领导同志审批。
第八章 作风纪律
五十、市政府组成人员及各工作机构负责人要带头学习“三个代表”重要思想，增强贯彻落实党的路线、方针和政策的执政能力；认真学习市场经济、法律和科学技术的新理论、新知识，熟练掌握和运用WTO基本规则和国际惯例，不断提高驾驭社会主义市场经济的行政能力；经常深入基层调查研究，虚心向群众学习，善于在实践中学习，增强履行职责的工作能力。
五十一、市政府组成人员及各工作机构负责人要严格遵守领导干部廉洁从政的规定，牢记“两个务必”的要求，自重、自省、自警、自励，严格要求亲属和身边的工作人员，认真执行党风廉政建设责任制，抓紧抓好分管部门和单位的党风廉政建设。
五十二、市政府组成人员及各工作机构负责人要自觉维护政府权威，确保政令统一。对市政府的决定必须坚决执行，如有不同意见可在市政府内部提出，在工作中不得有任何与市政府决定相违背的言论和行为；代表市政府发表讲话或文章，以及个人发表讲话或文章涉及未经市政府研究决定的重大问题及事项的，事先须经市政府同意。市政府各部门和各县区对职权范围之外的重大问题，要按规定程序及时向市政府请示。
五十三、市政府副市长、秘书长出访、出差，应事先报告市长，由市政府办公室通报市政府其他领导同志。县区政府和市政府各部门主要负责同志离淮出差均应事先向市长和分管副市长请假，回淮后及时销假。
五十四、市政府及各部门要严格履行职责，规范行政行为。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。
摘要：我国农村非正规金融组织不断发展与壮大，但是在“如何改革”的呼声背后却少有“如何规制”的理性思考。争取地位法制化、建立行之有效的监管机制与风险评估机制是非正规金融可持续健康发展的关键。本文试从宪政经济法学的视域下探求我国农村非正规金融组织的法制化路径选择。
关键词：农村 非正规金融组织 宪政经济法学 法律规制
农村之金融关乎三农之全局，农村非正规金融组织的发展与壮大顺应了我国统筹城乡经济发展中的利益需求。短短六年间，政策的大力扶持成就了时下农村非正规金融组织的蓬勃兴起，非正规农村金融有望由正规农村金融的“辅助”、“次要”和“补充”，发展为农村金融的“重要组成部分”。但是，我们也应正视，相关立法的空白以及配套机制的缺失为农村金融市场的健康有序埋下了诸多隐患，亟需我们在“如何改革”的呼声背后深入强化“如何规制”的理性思考。
一、农村非正规金融组织的宪政经济法学释义
（一）农村非正规金融组织概述
非正规金融组织是相对于官方的正规金融制度和银行组织而言自发形成的民间信用部门。目前，国际上最权威的定义认为，非正规金融是指那些游离于国家金融监管当局有效监管范围之外，由市场主体自发创造，服务于正规金融难以有效满足其金融需求的市场主体的金融活动。[1]在我国，非正规金融组织是经济二元结构的必然产物，自20世纪90年代以来始见于学术文献，被习惯性俗称为“民间金融”[2]、“体制外金融”等，笔者尝试性地将其概括为以下七类（见表一）。
表一： 我国农村非正规金融组织形式及其法律状态一览表
主要类型 具体表现形式 规范化程度 法律状态
商业化银行 农村民营商业银行、村镇银行、民办信合 高 合法
小额信贷 扶贫贴息贷款、小额贷款公司、私人银行 高 合法
社会保障 保险公司 中 合法
民间自由借贷 个人或家庭之间自发的直接借贷、租赁 低 合法
社会性聚会 合会、摇会、台会、标会 低 未规制
民间集资 典当行、信托投资公司、股权投资机构 中 被抑制
其 他 农村合作基金会 中 政策性取缔
20世纪70年代，美国金融学家爱德华•S•肖和罗纳德•I•麦金农提出了著名的“金融深化”理论。该理论一针见血的指明，金融抑制应该是非正规金融产生的体制性根源，主张打破政府当局进行金融抑制（行政抑制或税收抑制）所造成的恶性循环，彻底改革金融体制，大力扶持农村金融组织，打破金融市场的垄断格局；通过金融机构多样化，把发展中国家不同层次的经济与金融结合起来，消除区域经济的两极分化，实现经济平衡增长。[3]因此，经济的发达水平越高，金融的组织结构越丰富，金融工具和金融机构也就越多样化，反过来又加速了经济的发展，这一论断无疑为我国统筹城乡中“乡域”经济发展问题的解决，提供了宝贵的智力支持与理论指导。
（二）研究视域中的“破”与“立”
中国长期以来对农村金融问题的研究主要框限于制度经济与公共管理两种视角，缺乏关乎法律规制之强化的法治理念和制度安排。有的学者甚至担忧“当前的经济法学研究有成为经济学奴隶的危险”。毕竟“在经济学那里，‘稀缺’和‘效用’是核心问题；而在法学那里，‘秩序’和‘正义’才是问题的核心。”[4]学界现有的研究主题却很少深入农村经济组织内部，而从法学意义上阐释农村经济组织的文章更是少之又少。因此，从立意上讲，本文从宪政层面的经济法学视角探求农村经济组织的法制化路径选择的尝试可谓是有破有立，且又切合时宜。
在边缘经济学的视野中，宪政经济法学涵盖了经济学、政策性和法学之间的互动关系，着重关注经济稳定与经济增长的法律规制与立法保障问题。第一，宪法与宪政在一定程度上可以被视为是理论和实践的关系，宪政经济法可以看作是“私法公法化”的新型表现形式。日本学者美浓布达吉认为，公法关系不但在其权利义务的关系上和私法关系共通，即在权利义务的内容及种类上，公法和私法大部分亦是共通的。[5]理论与实践、公权与私权、现实阐释与未来预测的有机结合顺应了新的经济形式对新型法制的要求。第二，宪政制度与经济制度的结合并不能被单纯地理解为是一种抽象概念，而更应该是具体制度的结合才能对现实的经济运行产生良性互动。在农村非正规金融组织的演进过程中，若是只片面强调“经济效益”以及“利益最大化”，难免会走向以牺牲长远利益来获取眼前发展的罪恶深渊；若是只片面强调经济部门法对农村经济利益的个别规制，势必会导致城乡贫富差距以及社会分配关系的不公正、不均衡发展。而若从基于宪政层面的经济法学的综合视角整体把握，将农村金融中的利益分配机制与宪法中公民的基本权利、社会的文化基础以及社会保障制度相结合，方能实现我国城乡社会经济的可持续发展。第三，在制度层面，宪政经济法学的制度范畴非常广泛而立体，但笔者认为，农村金融问题主要与其中的财富配给制度相关。[6]首先，财富配给离不开国家的适度干预，服务型政府的善治是制度良性运行的重要保证。农村非正规金融组织作用的有效发挥，依赖于国家运用立法权、行政权、司法权进行的宏观调控，由此可知，完善农村金融立法体系，加快区域性、机构性转移支付制度的启动，优化财富配给制度中的再配给制度，特别是社会保障制度是农村非正规金融组织法制化的路径选择；其次，公平正义是财富配给制度的价值追求，也是和谐社会建设的基本要求。在农村金融问题的解决过程中，我们的理想状态是实现行政法律关系、经济法律关系、社会经济关系的全面和谐。
二、新农村非正规金融组织改革的法律困境
美国著名传播学学者韦尔伯•施拉姆认为：“在经济社会发展中，变革常常从农业开始。”[7]在经济转型的关键时期，农村金融市场面临市场失灵和政府失灵的双重困境。一方面非正规金融作为“杂牌军”，其组织形式多变，随意性大，稳定性差，极易成为与“非法金融”相混淆的灰色地带，迫切需要得到国家的正名和认同；另一方面非正规金融作为“排头兵”，缺少成熟的准入、运行与退出机制，极易给各类投机分子以可乘之机。因此，缺乏“理性思考”与“法治关怀”的农村金融改革之路依然困难种种、障碍重重，如何变体外循环为体内循环，建立行之有效的监管机制与风险评估机制，关乎农村经济整体的可持续健康发展。
（一）内在缺陷易发风险危机，监管不力诱发体制漏洞
随着市场化改革的深入，以道德为根基的非正规金融面临着前所未有的“诚信危机”。首先，非正规金融组织不具备正规金融组织的制度规范性与程序正当性，没有做到也不可能做到对每笔贷款的贷前、贷中、贷后都进行严密、细致而周详的调查与审查，于是贷款者很难对借款者的信誉档案、贷款用途及还贷能力等达到应有的了解程度，由此导致了非正规金融组织风险的与日俱增。其次，欠缺严明的配套约束机制。以监管时间性为准，可将监管方式分为事前审查、事中跟踪调查和事后监督三种。事前审查侧重于对贷款前的身份验证、诚信测评、还贷估测等借贷一方关联信息的知悉与掌控，属于风险评估与防范机制的范畴；现代金融的功能往往集中于市场之上金融交易的过程之中，事中跟踪调查侧重于对借贷程序的严格遵守，属于正当程序的范畴；而事后监督则侧重于追究违反借贷规则的一方的法律责任。主要萌生于农村熟人社会的非正规金融组织，习惯于依赖潜规则与内心自制的约束，无论是监管理论指导和实践经验都相当匮乏。
（二）缺乏金融法制的立法理念、守法意识和法律定位
相对于城市，农村地区尤其是传统和贫困农区由于个体收入水平偏低，正规金融机构愿意提供的金融服务水平也相对较低，换言之，农户的收入状况构成其预算约束，决定了其金融需求的总体水平。一些非法分子趁人之危难，钻法之漏洞，高利放贷后挥霍、滥用甚至卷款潜逃，在人们心理上投下了“非正规者非法”的阴影。尤其是地下金融，一项由中国专家首次采用定量方法对地下金融现象进行的调查课题结果显示，中国农户只有不到50%的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构，从非正规金融机构途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了55%。对法律权威的挑衅、对社会安定的威胁以及对经济秩序的扰乱，使国家和地方政府在历史上长期对其实施打压、抑制的消极政策，形成了现在金融立法滞后在先，立法理念滞后尤甚的消沉局面。从我国规范非正规金融的有关法律法规看，我们一直采取的是金融抑制政策，视非正规金融为正规金融的对立面，单纯使用“一刀切”的办法，对农村非正规金融一律限制或者禁止，不让非正规金融有一点点生存的空间和余地。这种做法显然是不合适的，更是行不通的。此外，农村金融没有明确的法律定位，其受重视程度离发达国家相去甚远。
